Het boek “Aan de slag met Policy Governance” (Caroline Oliver, Amsterdam 2016) beschrijft een methode van intern toezicht en besturing vanuit de ambitie om dát te realiseren wat de samenleving van ons vraagt. Een methode van Amerikaanse bodem, door de vertalers (Hartger Wassink en Helmie van Ravenstein) aangepast voor het in Nederland meer gebruikte two-tier systeem.
In deze recensie gaat Walter Hamers, bestuursvoorzitter Talis, in op de drie pijlers van Policy Governance. Daarna zegt hij iets over de aard van het boek en de relevantie van Policy Governance voor de corporatiebranche.
1. Toezicht namens de eigenaren: uit de bubbel van de bestuurskamer
Policy Governance vertrekt vanuit de opvatting dat de RvC de vertegenwoordiger is van de eigenaar van de onderneming. Bij non-profit organisaties ligt het eigenaarschap ingewikkelder dan bij profit organisaties waarbij de RvC toezicht houdt namens de aandeelhouders. Non-profit organisaties kennen juridische én morele eigenaren.
De morele eigenaren zijn moeilijker in beeld te krijgen dan de juridische eigenaren. Ze zijn passief, vaak onzichtbaar of zich niet bewust van hun rol of ze zijn pas in de toekomst eigenaar. Het zijn nooit degenen met wie zaken worden gedaan. Hun wensen en eisen zijn vaak diverser, kunnen wisselend zijn afhankelijk van context en groepering. Het is lastig om met ze te communiceren, relaties te onderhouden en wensen te monitoren.
Het boek geeft handvatten en suggesties om als RvC en/of bestuur deze eigenaren (en hun waarden en belangen) in beeld te krijgen. De tips zijn praktisch en geven inhoud aan termen als maatschappelijk rendement en legitimatie. Het is een intensief karwei en misschien voor sommigen ook ongewoon, omdat de RvC en het bestuur uit de bubbel van de bestuurskamer moeten komen (Stamsnijder, 2019).
2. Waarden in actie: beleidsuitspraken-in-gelaagdheid
Policy Governance bevat het Engelse woord “Policy” (beleid). Dit betreft allereerst de waarden (en belangen) van het morele eigenaarschap van de organisatie. Voor corporaties kunnen dat waarden zijn als: betaalbaarheid, beschikbaarheid, verduurzaming, kwaliteit van wonen en vastgoedontwikkeling. Deze worden door de RvC vertaalt in beleidsuitspraken met betrekking tot beoogde resultaten.
De RvC doet ook beleidsuitspraken over uitvoeringskaders in termen van ‘wat is toegestaan en wat niet’, bijvoorbeeld ‘goed werkgeverschap’. Die kaders zijn van belang, want je kunt ze niet negeren. Maar ze moeten geen doel op zich worden.
Beleidsuitspraken van de RvC over de eigen interne werkwijze van het toezicht (collectieve verantwoordelijkheid) en over de verhouding met het bestuur (adequate bewijsvoering), zijn als sluitstuk onmisbaar om de methode in samenhang succesvol te kunnen toepassen.
De beleidsuitspraken-in-gelaagdheid vormen een raamwerk van waarden waarbinnen mensen in de organisatie hun eigen beslissingen kunnen nemen. Hiermee ontstaat een controlemechanisme waarmee de RvC greep houdt op alle besluiten die nu en in de toekomst genomen worden. Hierbij is het van belang dat de spelregels worden nageleefd: (1) Zorg dat er gelaagdheid zit in de beleidsuitspraken. Ze dienen altijd te bewegen van meest omvattend niveau naar specifiek en van breed naar smal. (2) Zorg dat de beleidsuitspraken criteria bevatten waarmee beleidsinitiatief en -uitvoering kunnen worden beoordeeld. (3) Doe beleidsuitspraken voor alle vier domeinen: beoogde resultaten volgens de eigenaren, uitvoeringskaders, interne werkwijze en samenwerking met bestuur.
3. Verantwoording: redelijke interpretatie en negatief formuleren
Het bestuur doorloopt voor de verantwoording over de beoogde resultaten en de uitvoeringskaders steeds een aantal vaste stappen. Aan de hand van adequaat bewijs maakt het bestuur allereerst een redelijke interpretatie van de beleidsuitspraken. Vervolgens bepaalt het bestuur of deze zijn gerealiseerd. De RvC besluit in finale instantie of de interpretatie van de beleidsuitspraken redelijk is en of de realisatie van de beleidsuitspraken voldoende is onderbouwd. Indien dit niet het geval is, neemt de specificiteit van de beleidsuitspraken als vanzelf toe.
De kunst van het ‘negatief formuleren’ zorgt er voor dat de RvC niet de rol van superbestuur gaat innemen. Dit houdt in dat de RvC geen beleidsuitspraken doet over hoe middelen worden ingezet en aan welke voorwaarden moet worden voldaan. De RvC doet uitsluitend beleidsuitspraken over wat NIET is toegestaan. Daarmee is duidelijk wat niet aanvaardbaar is, waarmee al het andere automatisch is toegestaan, en worden de keuzes van het bestuur om de beoogde resultaten te bereiken beperkt. De RvC kan bijvoorbeeld aangegeven dat zij bepaalde handelwijzen onethisch of onverantwoord achten.
De beoordeling ervan geschiedt vanuit het perspectief van de eigenaren en - vaak - op basis van algemeen gangbare normen die binnen de samenleving, dan wel in een bepaalde relevante lokale gemeenschap van eigenaren, nageleefd worden. Wat betreft de beoogde opbrengst, deze moet ook tegen een relatief kostenniveau worden gerealiseerd. Dat verwachten immers zowel de juridische als de morele eigenaren.
Een studieboek dat zeer de moeite waard is
Policy Governance is een vernieuwende manier van governance die op het eerste gezicht zich niet als zodanig aandient. Succesfactor is de discipline van de werkwijze. Eigenaren moeten worden benoemd, hoe ingewikkeld ook. Alle vier domeinen moeten worden voorzien van beleidsuitspraken-in-gelaagdheid. Deze gelaagdheid lijkt simpel, maar verdient oefening en tijdsinzet. Van meest omvattend niveau afdalen naar specificiteit vraagt nauwkeurigheid en goed gevoel voor waarden die van betekenis zijn in onze samenleving. Toezicht op uitvoering via redelijke interpretatie en adequate bewijslast van het bestuur schept andere verhoudingen. Het lijkt op het eerste gezicht niks nieuws onder de zon, totdat je de vraag stelt hoe dat er in de praktijk uit zou zien. Het boek heeft dan zoveel voorbeelden, tips, praktische toepassingen en uitwerkingen dat de methode tot leven komt. Je moet er wel echt voor gaan zitten. Het is geen leesboek, het is een studieboek. Maar wel de moeite waard.
Toezicht namens de eigenaren: de echte taak van intern toezicht
Het voortdurend interpreteren van het belang van de eigenaren moet volgens Policy Governance de voornaamste drijfveer zijn van interne toezichthouder en bestuur. Volgens de huidige wetenschappelijke inzichten (Governance Jaarboek, Luckerath 2015/2016) zou je kunnen zeggen dat dit een vrij eenzijdige benadering is vanuit de zogenaamde agency-theorie. Maar voor non-profit organisaties zoals woningcorporaties vind ik het een prima vertrekpunt, omdat de methode werk maakt van de vragen: Wie zijn de eigenaren? Hoe vind je ze? Hoe haal je informatie bij hen op? Hoe leg je verantwoording aan hen af? Hoe houd je als toezichthouder de antenne op de samenleving scherp?
Policy governance daagt uit tot een open houding en betekenisgeving buiten de bestuurskamer. Hiermee doe je een serieuze poging om de ‘onteigening van het publieke’ (Tonkens, 2014) te herstellen.
Het principe van de redelijke interpretatie
Minder nadruk op financiële rapportages, strategische business plannen en begrotingen, zoals Policy Governance vraagt, is een wat minder gangbaar geluid in de literatuur over intern toezicht. Anderzijds is de beschreven argumentatie fascinerend. Terugkijken, voorkomen, proactief toezicht houden en je niet uitsluitend laten leiden door het perspectief van de uitvoering schept ruimte om focus te houden op wat de organisatie echt moet leveren en of dat voldoet aan wat de samenleving verlangt.
Juist nu, in vloeibare en veranderlijke tijden, is deze manier van intern toezicht en besturing de moeite waard. Het is bij uitstek een methode om het waardengesprek met RvC en bestuur op gang te brengen en te houden.
“Kunnen we dan koers houden zonder al die rapportages, zonder KPI’s”, hoor ik de lezer vragen? Zeker wel, maar formuleer de koers zo omvattend dat besturing mogelijk is in een omgeving die zich kenmerkt door emergenties en het zoeken naar wat we (nog) niet weten. Policy Governance helpt daarbij.
Ergens in het midden van het boek wordt een bekend citaat van Mintzberg aangehaald dat op een bepaalde manier voor deze vernieuwende werkwijze ook geruststellend kan zijn:
“Het aanhouden van een koers in onbekende wateren is de manier om recht tegen een ijsberg op te varen”.
Walter Hamers, bestuursvoorzitter Talis