Sinds een aantal jaren slaan veel corporaties een andere weg in. Terug naar de bedoeling. Met meer ruimte voor frontlijnwerkers om te doen wat nodig is in specifieke situaties en op basis van gedeelde waarden. Ook als dat even niet past in het standaardbeleid. Wat is daarvan de betekenis voor het interne toezicht? Hoe houd je toezicht op het geven van ruimte? Want dat is toch wel een ogenschijnlijke tegenstelling. Marieke Prins, commissaris bij Zayaz en Thuisvester, en Maartje de Kruijf, bestuursadviseur bij Zayaz en partner bij FRAEY, delen hun ervaringen en houden een pleidooi voor -wat zij noemen- meerstemmig toezicht.
|
Marieke: In 2013, op het hoogtepunt van de geïntensiveerde controle op het reilen en zeilen van woningcorporaties, werd ik commissaris bij woningcorporatie Zayaz in het stedelijke Den Bosch. Ik had mezelf voorgenomen vooral niet op de stoel van de bestuurder te gaan zitten. Dat was me ingeprent bij de VTW-leergang voor beginnende commissarissen. Het vasthouden van distantie was les nummer één om goed te kunnen oordelen en rolvast toezicht te kunnen houden. Sinds 1 januari 2019 ben ik ook lid van de Raad van Toezicht van Thuisvester, in een heel ander werkgebied – regionaal West-Brabant. Geen stedelijke context maar een flink aantal dorpen en kleine gemeenten als werkgebied. Ook een andere stijl van besturen en toezicht houden. Voor mij een nieuwe inkleuring van de leefwerelden en opgaven. Anders, maar daarmee niet minder boeiend en waardevol. Het scherpt mijn denken over toezicht. In deze periode is het inzicht dat je goed toezicht moet houden vanuit systeem- én leefwereld, nadrukkelijk op de agenda gekomen. Maar hoe je dat doet, dat bleef lang in de goede bedoeling hangen… |
“Terug in je hok!” Dat was de teneur van het toezicht op de woningcorporaties in de afgelopen periode. Logisch na al die corporatie-excessen. Jaren van spreadsheet-toezicht volgden. Corporaties legden versneld procedures vast en stuurden strak op financiële ratio’s. Het externe toezicht gedroeg zich repressief, wantrouwend. Het interne toezicht formaliseerde en ademde een en al systeemwereld. Prestaties werden vooral als getallen opgevraagd; en werkwijzen als formats en procedures. Papier vormde onze belangrijkste informatiebron.
Dit bleek weliswaar een noodzakelijke en nuttige fase, maar het dreef ons ook af van ons maatschappelijk bestaansrecht. Sterker nog: het rigide toepassen van regels en de focus op cijfers zaten het bieden van een thuis aan mensen die kwetsbaar zijn steeds meer in de weg. Vanwege de grote inspanning in termen van uren en euro’s die het naleven van de regels met zich meebracht. Maar misschien nog wel meer omdat onze strategische dialoog opdroogde. En we met ons idioom van ratio’s en procedures niet goed op de veelkleurigheid en onvoorspelbaarheid van de alledaagse werkelijkheid konden inspelen.
| Maartje: We voldeden bij Zayaz al jaren keurig aan de financiële ratio’s van het extern toezicht, we leefden de Governancecode netjes na, de interne beheersing was op orde en belanghebbenden beoordeelden ons best oké op de wettelijke prestatievelden. Vink! En toch waren we niet tevreden. Niet zolang we –even als voorbeeld- in Den Bosch te maken hebben met wachtlijsten in de (dure) crisisopvang (!). Waarom? Omdat daar mensen onnodig lang blijven zitten, terwijl ze eigenlijk toe zijn aan een eigen woning. Maar ja….ze voldoen niet aan ‘onze’ regels om voor een woning in aanmerking te komen. Wij verwachten toch min of meer dat mensen stabiel en schuldenvrij zijn als ze gaan huren. Want we willen wel dat ze hun huurpenningen betalen. Eén ding is zeker: stabiel zijn ze niet. De praktijk is natuurlijk minder zwart-wit dan hier gesuggereerd. Maar dat er gaten vallen is wel een feit. En dat mede daardoor de crisisopvang dichtslibt ook. En tja….doe je dan als corporatie de goede dingen? Want wij zijn toch van de huisvesting van mensen die zelfstandig niet kunnen slagen op de woningmarkt? Is het niet aan ons om te zorgen voor passende woonarrangementen, samen met onze partners in zorg en welzijn? Toch wel een gevalletje van ‘Operatie geslaagd, patiënt overleden’. En dat is niet waartoe wij op aarde zijn. En dus zijn we het anders gaan doen. |
Woningcorporaties kwamen in de greep van ‘de bedoeling’. Terug naar waar het om begonnen was. Dat liep samen op met een groter accent op zelforganisatie. Oftewel: het geven van ruimte aan hun vakmensen om in lijn met de maatschappelijke waarden, te handelen. Meer ruimte voor maatwerk. Hinderlijke zelfverzonnen procedures afschaffen of mogen omzeilen. Professionals die hun vak verstaan, die doorleven wat het bestaansrecht van hun organisatie is en die zich blijven ontwikkelen op wat hun eigen bijdrage daaraan is. Dit is efficiënter (minder controleslagen) en vooral ook effectiever: de doelen en missie van de organisatie worden met meer plezier, resultaat en niet te vergeten maatschappelijke steun benaderd. ‘License to act’.
Hierop toezicht houden is een stapje in een trapje. Dat begint met de eer die mensen er zelf in leggen om hun werk goed te doen. Misschien is de eerste vraag die je als toezichthouder zou kunnen stellen: hoe zien de mensen in het primair proces zelf toe op de kwaliteit van hun eigen werk, en op elkaars werk? Dit betekent ook een andere invulling van de ‘three lines of defence’ en zelfs misschien een andere term daarvoor, want wat klinken die drie lijnen tot de tanden toe bewapend! Bijvoorbeeld: ‘three lines of commitment…’?
Voor het toezicht ontstaat hier een paradox. ‘Toezicht houden’ roept associaties op met kaders, richtlijnen en afvinken. Met controle. Niet met ruimte geven, laat staan vertrouwen op het werken volgens de bedoeling. Wat betekent dat voor de (intern) toezichthouder? Bijvoorbeeld voor de informatiebehoefte? Want toezicht houden op ratio’s en de toepassing van formats is eigenlijk best eenvoudig; voor afvinken heb je geen verstandige mensen nodig. Toezicht houden op de bedoeling is veel moeilijker. Woorden en vormen vinden om (op een efficiënte manier) maatwerk toe te laten en aan te sluiten bij de leefwereld. Maar zonder dat er willekeur ontstaat en zodanig dat het bijdraagt aan de doelen en ambities. Het is in ieder geval onderwerp van een flinke zoektocht. Hoe sluiten we aan bij de leefwereld van de huurders, in inhoud en vorm?
Ook het externe toezicht heeft zichzelf tegen het licht gehouden. De AW meldt op een bijeenkomst in februari 2019 zijn afkeer van een regentensysteem en bobo-toezicht, en houdt een pleidooi voor ‘inzicht in gevoeligheden en onderstromen’. Een verrassende en warmhartige toezichtvisie! De AW is niet meer die vijand van ‘toen’, die hardvochtige bovenmeester. Ook de Vereniging van Toezichthouders in Woningcorporaties (VTW) is sterk geprofessionaliseerd en predikt de passie.
| Maartje: Een commissaris vertelt vol trots aan de Aw over De Bossche Bond. Om daarmee te illustreren hoe we in onze stad samenwerken aan het creëren van maatschappelijke waarde. Even in het kort. De Bossche Bond is bedoeld om professionals in Den Bosch meer speelruimte te geven en in ingewikkelde casussen een doorbraak te forceren. In de praktijk bleek er behoefte aan handgeld om effectief maatwerk te kunnen leveren, over organisatiegrenzen heen. Omdat een oplossing anders te lang op zich laat wachten. Of zelfs helemaal buiten alle regels valt en daardoor ook niemands verantwoordelijkheid is. Met als gevolg dat mensen tussen wal en schip belanden. En de maatschappelijke kosten tientallen malen hoger (zouden) zijn dan de kosten van de oplossing zelf. Dat hebben we aangetoond door een achttal casussen te doorgronden. Aantoonbare win-win dus. Voor de persoon in kwestie en in termen van maatschappelijk rendement. Eigenlijk ook best ridicuul als je nadenkt over hoe we elkaar in de wurggreep houden vanuit ons institutionele denken. Hoe we dat oplossen in Den Bosch? Iedere partij (een kleine 20 organisaties in totaal) stopt een klein geldbedrag in een pot, waaruit geput kan worden in een acute situatie, op basis van een onderbouwde aanvraag van een professional. Degene, die achteraf bezien ‘aan de lat’ had moeten staan van een oplossing, stopt het geld weer terug in de pot. De Bossche Bond is daarmee ‘revolving’. Maar ja: geld in een pot stoppen zonder dat dit evident 1-op-1 terugvloeit naar een huurder is wat lastig binnen de Woningwet. Dus dat leverde toch wel een ‘achter de oren krabben’ op bij de AW. Enkele lastige, maar tegelijk ook goede gesprekken volgden. Vanuit de Autoriteit is ruimte gemaakt om ons aandeel in de Bossche Bond in ieder geval voorlopig toe te staan. |
Het goede gesprek
De ontwikkeling in het toezicht past bij de beweging van New Public Management naar New Public Governance. De toezichtsrol verschuift daarbij van de ‘principal-agent verhouding’ naar ‘stewardship’, meer de rol van loods dus.
‘Toezicht houden op ruimte geven’ vergt dat je niet direct ingrijpt als je ziet dat het fout kan gaan. ‘Het leren’ is soms belangrijker dan het voorkomen van fouten. Niet ingrijpen betekent overigens niet: niet uitspreken; of niet vragen. Het ‘goede gesprek’, hoewel de term wat sleets dreigt te worden, is cruciaal. Op het niveau van een intern toezichthouder kan dat gesprek betekenen, dat je accepteert dat er verschillende werelden en waarheden zijn en dat niemand de wijsheid in pacht heeft. Dat de organisatie weliswaar een andere afweging heeft gemaakt dan de Raad misschien zou doen, maar dat het zorgvuldige proces, de rekenschap en zorgvuldigheid van de afweging het voordeel van de twijfel krijgen.
Cijfers, metaforen en verhalen
Veel actuele publicaties en platforms zeggen iets over de noodzaak van toezicht vanuit de leefwereld. Het ‘hoe’ krijgt echter nog weinig aandacht. Het accent ligt op morele, conceptuele en principiële aspecten. Teksten zijn doorspekt met begrippen waar niemand tegen kan zijn; vertrouwen, waarden, het goede gesprek en natuurlijk weer die verdraaide bedoeling. De aanbevelingen zijn nog niet altijd operationeel en hanteerbaar in de praktijk. In literatuur wordt gerefereerd aan het werk over publieke waarde van Mark Moore, wordt soms hilarisch geassocieerd (Raad van Dromedarissen, Frederique Six) en wordt ‘Appreciative Enquiry’ opgevoerd als bemoedigend principe (Dubbelman en Heegsma). Maar hoe dan?
De NSOB-publicatie van Martijn van der Steen over de rol van visitaties bij woningcorporaties in de legitimatie van het realiseren van maatschappelijke waarden, geeft aanknopingspunten voor het externe toezicht en de legitimiteit van de praktijk van woningcorporaties. Van der Steen schakelt door op de indeling van Mark Moore en die van New Public Governance. En hij ondersteunt de rol van de AW en de WSW op de harde (systeemwereld-)indicatoren voor financiële continuïteit en deugdelijkheid. Hij ziet daarnaast dat de doorontwikkeling van visitaties de leemte kan opvullen in het externe toezicht op maatschappelijke waarden. Met name door visitaties getrapt te organiseren, waarbij te bevragen stakeholders niet direct door de corporatie zelf worden aangedragen. Zo ontstaat ruimte voor onvermoede vragen, onverdachte complimenten en uitgesproken zorgen. We hebben bij Zayaz vorig jaar ervaring opgedaan met deze manier van visitatie en dat beviel ons – en de stakeholders - erg goed.
| Maartje: Met alle respect, maar je weet eigenlijk allang wat de ‘usual suspects’ vinden van wat je doet en laat in de stad. Dat levert ‘weinig nieuws onder de zon’ en daarmee weinig meerwaarde, vonden wij. Dan wordt zo’n visitatie toch al snel een onderonsje. Dat wilden we bij Zayaz anders. We zaten trouwens ook niet zo te wachten op allerlei droge scores op de bekende prestatievelden. Want dat is systeemtaal. En niet de taal die hoort bij de weerbarstige praktijk van alledag. Ons presteren moet je bovendien altijd bezien in relatie tot het netwerkpresteren. Anders kun je ook geen conclusies trekken over de publieke waarde die je daadwerkelijk levert als corporatie. En daarom hebben we het anders aangepakt, gebruikmakend van de experimenteerruimte die de Stichting Visitatie Woningcorporaties Nederland (SVWN) bood. We begonnen met een lijstje van 10 stakeholders vanuit zowel bestuur, beleid als uitvoeringspraktijk en niet te vergeten huurders. De visitatiecommissie vroeg hen wie er zeker niet mocht ontbreken op de lijst als het gaat om het beoordelen van het maatschappelijk presteren van Zayaz. Dat leverde een kettingreactie op, waardoor uiteindelijk een lijst van zo’n 100 personen ontstond. Ongeveer 60 daarvan gingen via een online discussieplatform met elkaar in gesprek en definieerden zo samen het normenkader voor de visitatie. In een ‘leefwereld-café’ praatten ze hierover face-to-face met elkaar door. Om uiteindelijk natuurlijk wel tot de benodigde scores te komen. Maar wel scores met een verhaal. Dit leverde ons veel meer verdieping op. Maar ook stakeholders waren enthousiast en vroegen ons of we dit soort ‘events’ alsjeblieft – los van de visitatie- vaker wilden organiseren. Onverwachte ontmoetingen leiden tot onverwachte perspectieven. Aldus de conclusie van onszelf én onze partners. |
Dit opent ook nieuwe perspectieven en inspiratie voor het ‘hoe’ van het interne toezicht op maatschappelijke waarden. Een recent boek over de taal van besturen en organiseren, (Woorden Wisselen van Mark van Twist) biedt naar ons idee handvatten om vormen te vinden voor toezicht op de leefwereld, op ruimte geven. Het boek laat zien dat de ogenschijnlijke logica en objectiviteit achter prestaties in cijfers en modellen niet als zoete koek hoeven te worden geslikt. Welk verhaal vertellen die cijfers nu werkelijk over onze maatschappelijke waarden? Daar kom je alleen achter als je op zoek gaat naar de verhalen en beelden achter deze cijfers. Als je ook af en toe betekenisvolle rituelen bijwoont, zoals de gebeurtenis waarnaar de titel verwijst. Maar alleen verhalen en beelden schieten tekort voor een compleet beeld van de werkelijkheid. Langzamerhand merken wij: een mix doet het hem. Schakelen dus.
Naar een evenwichtige praktijk van het interne toezicht
Laat duidelijk zijn dat wij geen pleidooi houden om de systeemwereld te ontkennen. Toezicht houden op continuïteit en beheersing is cruciaal. Juist door de harde basis op orde te hebben, ontstaat meer ruimte voor het beoordelen van maatschappelijk presteren. Als je eenmaal onder het vergrootglas komt van het externe toezicht, slurpt dat alle aandacht op. Wij bepleiten vooral de afwisseling van perspectief. Door de getalsmatige en modelmatige parameters op een talige manier te bevragen. En andersom door verhalen en ervaringen als aanleiding te gebruiken om cijfermatig en modelmatig te staven. Schakelen tussen getal, model, metafoor en verhaal. Door beide toe te passen, komt meerstemmigheid tot zijn recht. Hiermee vernieuwt en verrijkt ook de aanspreekbaarheid van de Raad, die nu hoofdzakelijk via het jaarverslag en via visitaties gebeurt.
Ons voorstel is om meer te oefenen met verschillende vormen en stijlen. ‘Helicopteren’, in de zin van: meer beurtelings inzoomen en uitzoomen, meer schakelen tussen verschillende niveaus en aard van informatie en meer variëren in ons eigen gedrag en onze positie. En niet al te krampachtig bang zijn om af en toe die stoel van de bestuurder even te bevoelen.
1. Parallelle informatievoorziening vanuit leefwereld en systeemwereld. Voldoende zorg houden voor de verantwoording via de systeemwereld, en tegelijk vormen vinden voor de legitimatie op maatschappelijke waarden.
2. De vragen vanuit de systeemwereld zijn genoegzaam bekend. De informatie over de leefwereld vraagt aanvullend iets anders: andersoortige informatie vragen en uitnodigen om die te leveren, vraagstukken meer als dilemma’s en casuïstiek ophalen. Oordelen uitstellen.
3. Actiever zelf informatie ophalen, bij stakeholders, op straat en in de organisatie. Zowel gepland/geprogrammeerd als spontaan. Als Raad eigen observaties opbouwen, los van de informatie vanuit het bestuur. Dit kan geschreven informatie zijn, of een dialoog, een bezoek, observatie. Lezen, kijken en meebeleven. Non-verbaal, verbeeldend. Rituelen bijwonen en doorleven. Stiltes hun werk laten doen, hardop voelen.
4. Verwarring ‘organiseren’ in de manieren van reflectie en toezicht: mystery-bezoeken, stagelopen in de organisatie zelf of bij medewerkers van andere organisaties, systeeminterventies (organisatieopstellingen), uitwisselingen tussen corporaties, etc.
De bedoeling is niet voldoende
Natuurlijk heeft deze zoektocht ook risico’s. Het gevaar is dat de nieuwe beweging in het vage blijft. Termen die wij gehoord hebben: willekeur, meningencarrousel, polderen, anarchie, bevoordeling, verliezen van distantie, vertraging. Morele superioriteit. Zelfingenomenheid. Taboe op instrumenteren en methoden. Denken dat ‘werken volgens de bedoeling’ voldoende is. Als we het allemaal maar gewoon goed bedoelen, dan kunnen we toch nooit iets fout doen? Een goed gesprek als aflaat.
Ook wordt (toch nog) geduid op het risico om op de stoel van de bestuurder gaan zitten, waardoor onvoldoende distantie; te grote verbondenheid met stakeholders en opdrachtnemers waardoor een nieuw soort ‘old boys’ zich aandient. Te veel begrip en te weinig scherpte, waardoor het goede gesprek niet kritisch kan worden.
Distantie moet blijven, maar wel in een nieuwe invulling. Door te bevragen en te observeren, maar zonder direct te oordelen. En zonder de indruk te wekken dat je als individuele commissaris besluiten neemt. De beeldvorming verrijk je hiermee, oordeelsvorming deel je pas in de Raad. De besluitvorming blijft op de juiste plaats gebeuren. En de verantwoording? Die wordt ook meerstemmiger.
Tot slot: de Mariakapel in Zundert
Als we echt willen dat we in ons interne toezicht ‘ruimte geven’, moeten we weer meer openstaan voor verwondering. En daarmee voor verrassingen. Hopelijk gewenste, maar vast ook ongewenste. Het toezicht hoeft niet volledig buiten het discours van de voorgeprogrammeerde structuur te stappen. Maar het moet wel toe naar meervoudige invulling én verantwoording. Dus niet alleen de systeemwereld, maar ook de leefwereld. En vice versa. Hierbij past aandacht voor cultuur, gedrag, vertrouwen. Aandacht voor waarden, niet voor methoden. Aandacht voor rituelen, zoals de inwijding van de Mariakapel in Zundert.
 |
Marieke: Waar ik zag en hoorde dat een kapel in een grot moet wijken voor woningbouw, dat een aannemer graag bijdraagt aan het vinden van nieuw onderdak, waar een burgemeester met “Burgemeester” wordt aangesproken, waar de pastoor de nieuwe kapel met wierook en wijwater komt inwijden, waar huurders samen zingen, bidden en na afloop in de ontmoetingsruimte van het verzorgingshuis een glaasje drinken. Geen conclusies of oordelen, alleen waarnemen. |
Verder lezen:
Martijn van der Steen e.a, Het waarderen van wonen, NSOB, 2018
Mark van Twist, Woorden wisselen, 2018;
Frederique Six: Toezicht vanuit Vertrouwen is hard werken, op VTW-website & de Raad van Dromedarissen, in: Goede Raad voor commissarissen, 2018.
NVTZ en Broosz, Van controle naar dialoog, 2017
Wouter Hart, Anders Vasthouden voor toezicht en verantwoording, 2017
Annemarie van Dalen (meervoudig verantwoorden), 2006
Carla Dubbelman en Rixt Heegsma, Waarderend toezicht, 2018
Puck Dinjens, Goede raad voor commissarissen, 2018.
Autoriteit Woningcorporaties – Toezicht op governance van woningcorporaties, 2017