1

Analyse

Intern toezicht in de volkshuisvesting

Grote maatschappelijke meerwaarde naar tijd en context

Verantwoord gedrag gaat bij woningcorporaties over het borgen van de maatschappelijke meerwaarde, de financiële stabiliteit en de legitimiteit. Wat financiële stabiliteit betekent is vastgelegd in een geaccepteerd normenkader waaraan kan worden getoetst. De maatschappelijke meerwaarde en legitimiteit van een corporatie zijn veel minder duidelijk omschreven. Dat blijkt ook uit de governancecode, die de maatschappelijke opdracht weliswaar centraal stelt, maar de invulling ervan openlaat. Ook in de in 2015 herziene Woningwet wordt het werkveld van woningcorporaties wel afgebakend, maar niet ingevuld.

Wat als maatschappelijke meerwaarde wordt gezien is afhankelijk van tijd en context. Door de jaren heen schoof het geregeld heen en weer tussen het invullen van kwantitatieve en kwalitatieve tekorten, en tussen een brede en een smalle rolopvatting. Het bewoog zich van de wederopbouw naar de stadsvernieuwing en van de VINEX naar de wijkaanpak. Ook opvattingen over de breedte van de doelgroep en over de rolopvatting van woningcorporaties veranderden meer dan eens.

Hoewel vroeger meer dan nu laat de wetgeving bewust ruimte voor een situationele invulling. Wat maatschappelijk gewenst is betekent in Rotterdam iets anders dan in de Achterhoek. De opgave verschilt per gebied en over de invulling kunnen in overleg met huurders en gemeenten daarom lokaal prestatieafspraken worden gemaakt.

Het is aan lokale partijen om de juiste en bij de tijd passende invulling te geven aan de volkshuisvestelijke opgave. Desalniettemin beïnvloedt het Rijk de lokale resultaten wel degelijk. Tot de jaren negentig met name door juridische en financiële sturing, daarna vooral door communicatieve sturing. Het Rijk doet onderzoek, agendeert nieuwe thema’s, spreekt partijen aan, tekent convenanten en woonagenda’s, en organiseert ‘tafels’ en andere vormen van dialoog.

Haar wendbaarheid is een van de belangrijkste kwaliteiten van de sector. Volgens Harvard-professor Mark Moore (‘creating public value’) is het inspelen op een maatschappelijke urgentie zelfs een voorwaarde voor de legitimiteit van een maatschappelijke organisatie. Het herkennen van de maatschappelijke urgentie en daarnaar handelen is daarmee een belangrijke pijler van goed toezicht.

De verdiensten van de volkshuisvesting

Ruim honderd jaar volkshuisvesting, er is zoveel bereikt

Wendbaarheid is niet het enige waar de sector in uitblinkt. Niet voor niets trekt de Nederlandse volkshuisvesting geïnteresseerden van over de hele wereld. Zij komen van heinde en verre om met eigen ogen te zien hoe onze volkshuisvesting heeft bijgedragen aan een samenleving met een betaalbare woning voor iedereen, en zonder ontoegankelijke getto’s of troosteloze suburbs. Sociale woningbouw, doordacht, meestal onder architectuur, en zelfs op de beste plekken van de stad.

Ook de laatste decennia is er nog veel bereikt. Het aantal woningen steeg in vergelijking met het aantal huishoudens, de kwaliteit van de woningen verbeterde spectaculair en de leefbaarheid ontwikkelde zich gemiddeld genomen positief. Vooralsnog bedienen woningcorporaties een brede doelgroep, en met een marktaandeel van ruim 30 procent mag Nederland zich naar internationale maatstaven rijk rekenen.

Ook bij de woningcorporaties, een van de pijlers onder die volkshuisvesting, veranderde veel ten goede. Na de verzelfstandiging in de jaren negentig van de vorige eeuw werd sterk geprofessionaliseerd en mede als gevolg van ingrepen na een aantal flinke financiële en morele uitglijders verbeterde de verhouding met lokale overheden en de huurders. De controle en de governance verbeterden, en doordat tegelijkertijd de bedrijfslasten werden teruggedrongen, ontstond een solide basis om ook in de toekomst een wezenlijke bijdrage te kunnen blijven leveren.

De resultaten blijven nu achter

Er moet wat gebeuren

De positieve ontwikkeling stagneert. In de volkshuisvesting blijven de resultaten de laatste jaren achter bij wat wenselijk is. Recent luidde een coalitie van de grootste branche- en belangenverenigingen op het gebied van wonen, bouwen, zorg en welzijn de noodklok. Tot de ondertekenaars behoorden de Nederlandse gemeenten, de gezamenlijke woningcorporaties, zorgorganisaties en bouwers. Ook de belangrijkste vertegenwoordigers van de huurders en de kopers onderschreven het Actieplan Wonen. De 34 partijen waren het er unaniem over eens dat er een enorm tekort is aan woningen, dat de betaalbaarheid van wonen voor veel mensen in het geding is, dat de bestaande woningvoorraad niet toekomstbestendig is en dat de leefbaarheid in veel buurten aandacht vraagt.

Als het Actieplan Wonen door de oogharen wordt bekeken en wordt gecombineerd met de vele onderzoeken die voorhanden zijn, zijn er in de volkshuisvesting tekortkomingen op vier niveaus.  Er is meer nodig op het niveau van de samenleving als geheel, meer op het niveau van de stad en regio, meer op het niveau van de wijken en meer op het niveau van het individu.

Meer nodig voor de samenleving

Voor de samenleving als geheel staat de grondwettelijk verankerde zorg voor goed wonen aantoonbaar onder druk. Ook de klimaatdoelstellingen, hoewel internationale en afdwingbare afspraken, worden onvoldoende gerealiseerd, in weerwil van de wens van de samenleving.

Het woningtekort is inmiddels opgelopen tot 330.000 woningen. De prijzen van koop- en vrije sector huurwoningen zijn als gevolg daarvan tot grote hoogte gestegen, evenals de wachttijden in de sociale huur. Het aantal daklozen neemt toe, de huisvesting van kwetsbare groepen kent grote tekorten en voor mensen die echt niet meer bij elkaar willen wonen is er geen alternatief. Duizenden mensen zijn in sociale nood door gebrek aan een thuis.

Er zijn te weinig woningen en de beschikbare woningen zijn onvoldoende toekomstbestendig. Dat is ten dele een gevolg van veranderende woonbehoeften, onder andere omdat mensen langer zelfstandig blijven wonen. Maar ook is het zo dat bestaande woningen nog vaak een negatieve bijdrage leveren aan het klimaat. Er ligt een enorme opgave om het wonen te verduurzamen. In het huidige tempo worden die ambities niet waargemaakt.

Meer nodig voor de stad en de regio

De woningmarkt is bijna overal vastgelopen. Er zijn niet alleen te weinig woningen, maar er is ook onvoldoende doorstroming. Daardoor wonen veel mensen niet passend en blijft de beschikbare woningvoorraad kwalitatief onderbenut. Voor de meeste starters zijn de prijzen te hoog en de wachttijden te lang om een plek op de woningmarkt te bemachtigen. Voor bewoners die bijvoorbeeld vanwege hun gezondheid of de fase in hun leven een vervolgstap willen zetten in hun wooncarrière komt weinig verleidelijk aanbod beschikbaar. De passende woning moet nog worden gebouwd of is al bezet. Op de woningmarkt wacht iedereen op iedereen.

Op het niveau van stad en regio zien we een ongewenste driedeling ontstaan. In populaire gebieden stijgen de prijzen zo sterk dat alleen de hoogste inkomens er een woning kunnen kopen of huren. De middeninkomens worden verdrongen en verhuizen naar een nabijgelegen kern in de regio. Voor de laagste inkomens bieden de corporaties soelaas in de stad zelf, maar met name in wijken die economisch en sociaal kwetsbaar zijn. Het totaalplaatje is dat binnen de stad en de regio een ruimtelijke driedeling ontstaat, waarin hogere inkomens, lagere inkomens en middeninkomens ieder hun eigen wereld hebben. Hoewel het vanwege leefbaarheid van het grootste belang is dat mensen ongeacht leeftijd, inkomen of achtergrond blijven ontmoeten, neemt de afstand juist toe. De consequenties hiervan zijn groot en onomkeerbaar. Want als we elkaars leefwereld niet meer kennen ontstaat er een karikaturaal beeld van elkaar.

Ook in krimpgebieden ontstaan concentraties van kansenarmoede en vergrijzing, maar hier juist vanwege een tanende populariteit. De kwaliteit van de woningvoorraad en de woonomgeving leiden tot een krimpende bevolking, die op zijn beurt de kwaliteit van het gebied negatief beïnvloedt. Vanwege beperkte mogelijkheden voor opleiding, werk en carrière kampen deze met groeiende leegstand en verloedering, en een afnemende investeringsbereidheid.

Meer nodig voor wijken en dorpen

Ook als het gaat om leefbaarheid blijven de resultaten achter bij de volkshuisvestelijke bedoeling. Veel bewoners van sociale huurwoningen leven in armoede, hebben gezondheidsproblemen, of ervaren belemmeringen op het gebied van taal of cultuur, en niet zelden is sprake van een combinatie hiervan. In wijken met veel sociale huurwoningen neemt het aantal zelfredzame bewoners af, wat vaak leidt tot een verminderde samenredzaamheid. Meer overlast en minder veiligheid kunnen hiervan het gevolg zijn. De al genoemde ruimtelijke driedeling binnen steden en regio’s, tussen buurten met veel sociale huur en overige buurten, overstijgt de sociaaleconomische verschillen. Ook wat betreft de leefomstandigheden nemen de verschillen toe, waar ze tot tien jaar geleden nog afnamen.

Meer nodig voor het individu

In de huursector is de betaalbaarheid van het wonen al jaren in het geding. Veel mensen zijn onzeker of ze hun huis nog wel kunnen betalen. Volgens het NIBUD heeft een kwart van de huurders dusdanig hoge woonlasten dat zij onvoldoende overhouden voor andere primaire levensbehoeften. Dat is nooit de bedoeling geweest van goede volkshuisvesting.

Als het gaat om woonkwaliteit is onduidelijk wat de individuele huurder mag verwachten. Het bestaande bouwbesluit beperkt zich tot voorwaarden aan nieuwbouw en renovatie, en is een eenmalige toets. Wie een reeds bestaande woning huurt kan te kampen krijgen met vocht of gehorigheid, met toenemende overlast en onveiligheid in de wijk, of terechtkomen in een woning die te groot en ook te duur is. Waar kan een individuele huurder van een bestaande woning zijn recht halen?

Ook onduidelijk is waar een individuele huurder op mag rekenen als het gaat om betrokkenheid van de verhuurder of corporatie. Mag een huurder van een sociale huurwoning er op rekenen dat haar corporatie oog heeft voor wat huurders nodig hebben om overeind te blijven en verder te komen? Zijn het bieden van stabiliteit, en het zorgen voor een leefbare buurt onderdeel van de dienstverlening? Mag een huurder er op vertrouwen gehoord te worden als hij of zij dreigt ‘om te vallen’ of te worden vermalen door het systeem? Op het niveau van de systeemwereld is participatie wel geregeld, maar op het niveau van het individu is dit uiterst onduidelijk.

Kwetsbaarheden die beter presteren belemmeren

De situatie is urgent en de oorzaak zit diep

De grote waarde van het Actieplan Wonen is dat sectorbreed wordt erkend dat de resultaten in de volkshuisvesting momenteel tekort schieten zijn en dat actie geboden is. Dat verklaart waarom de meeste voorgestelde acties concreet zijn en binnen de bestaande kaders passen. Door de kaders zelf niet ter discussie te stellen blijft men buiten allerlei politieke discussies. Dat  vergroot de haalbaarheid. Maar is het voldoende?

De denktank meent dat ook de diepere oorzaken van het achterblijven van volkshuisvestelijke resultaten aangepakt moeten worden. Want als iedereen het eens is over de urgentie, maar het toch niet lukt om te komen tot verbetering, zou het zo kunnen zijn dat het probleem dieper zit en bijvoorbeeld gezocht moet worden in de ordening van de volkshuisvesting, in de dominante economische logica, in het denken over sturing en rolopvattingen. Maar laten we dichtbij beginnen.

Wij zien ook in de governance van de volkshuisvesting kwetsbaarheden die een beter presteren in de weg staan. We benoemen er vier.

De systeemwereld is sterker dan de leefwereld

Het intern toezicht is onderdeel van een systeem, waarin de wetgeving, de vereiste financiële ratio’s, de governance, de KPI’s, de benchmark en natuurlijk de collectieve ambities op het gebied van woningbouw, duurzaamheid, inclusiviteit, veel dominanter zijn dan de belangen van een individuele huurder.

Natuurlijk hebben individuele huurders er baat bij als er werk wordt gemaakt van de collectieve opgaven in het wonen zoals de woningbouw, duurzaamheid en inclusiviteit. Maar huurders ervaren ook hoe het vervullen van die opgaven kan conflicteren met hun individuele belangen, zeker als alles tegelijk moet. Omdat de collectieve opgaven groter zijn dan de in de sector beschikbare middelen, kan er druk ontstaan om via een verhoging van de huur het financieel rendement te vergroten. Ook kunnen het verdichten van buurten of het bieden van huisvesting aan bijzondere doelgroepen wenselijk zijn vanuit een collectief belang, maar door individuele huurders heel anders worden ervaren. En maatregelen die de duurzaamheid of leefbaarheid vergroten staan voor huurders helemaal niet per se hoog op de prioriteitenlijst.

Als de plannen van de corporatie niet aansluiten bij het gevoelde persoonlijke belang van de huurder, is het begrijpelijk dat huurders de maatregelen niet steunen en zelfs ervaren als een ongewenste ingreep in hun persoonlijke leefsfeer. Om voortgang te boeken is het gebruik van institutionele doorzettingsmacht op dit moment vaak onvermijdelijk.

In de governance van de volkshuisvesting is het perspectief van de zittende of zoekende individuele huurder ondergeschikt aan het financiële, het juridische, het bedrijfsmatige en het collectieve volkshuisvestelijke perspectief. Leefwereld en systeemwereld zijn uit balans.

Volkshuisvestelijke resultaten komen tot stand in netwerken

We zien dat de woningcorporaties voor de opgave staan om binnen een breed en steeds verder uitdijend netwerk van vele partijen acteren met verschillende opgaven en logica’s te komen tot maatschappelijk meerwaarde.

Partijen in de volkshuisvesting zijn bij het creëren van maatschappelijke meerwaarde afhankelijk van veel andere partijen. Die afhankelijkheid is overigens wederzijds. Omdat iedere partij beseft dat ze die ander morgen weer tegenkomt en omdat een niet gedragen oplossing op termijn altijd op weerstand stuit, kunnen de belangen van de andere partijen nooit worden veronachtzaamd. Die wederzijdse afhankelijkheid is er al als een partij zijn eigen subdoelen wil bereiken, zoals in het geval van een woningcorporatie die meer wil bouwen. Maar hij wordt nog veel bepalender als het gaat om een hoger doel, zoals het vergroten van de kansengelijkheid van mensen of. de leefbaarheid van wijken. Niemand maakt het verschil alleen.

Ook buurgemeenten, de regio als geheel en de partijen die daar werken behoren tot het netwerk. Want de problemen manifesteren zich dan wel in de wijk, maar de oplossingen liggen vaak op lokaal of zelfs regionaal niveau. Daar komt bij dat de volkshuisvesting meerdere ‘markten’ raakt, met ieder een eigen dynamiek en logica. De woning is onderdeel van de kapitaalintensieve vastgoedmarkt, de wijk van de sociale samenlevingsmarkt, de dienstverlening van de woningmarkt, de kwetsbare bewoner van de zorgmarkt, de bouwlocatie van de grondmarkt, enzovoort. Wat aan de ene tafel vanzelfsprekend is, stuit aan een andere tafel op weerstand. Iedere opgave is zo een ‘wicked problem’.

Het werken in netwerken en op meerdere markten, maakt de governance in de volkshuisvesting uiterst complex. Het gedrag van een woningcorporatie en de resultaten die zij behaalt, kunnen alleen op waarde worden geschat als er kennis is van het krachtenveld waarin ze werkzaam is.

Te weinig oog voor de nationale volkshuisvestelijke opgaven

We zien dat het zwaartepunt in de ordening van de volkshuisvesting lokaal ligt, terwijl er ook grote opgaven zijn die een nationaal of zelfs internationaal karakter hebben. Het ontbreekt op dit moment aan een effectieve sturing op nationaal geambieerde volkshuisvestelijke resultaten.

Voor deze nationale opgaven zoals de oplossing van het woningtekort, verduurzaming en het huisvesten van mensen in nood lijkt de in de nieuwe Woningwet gepresenteerde ordening weinig effectief. Deze ordening beoogt landelijke ambities via de woonagenda’s een plek in lokale woonvisies geven, om deze vervolgens te laten landen in prestatieafspraken. Wij constateren dat er zeker woonagenda’s en woonvisies worden opgesteld en dat er prestatieafspraken worden gemaakt waarin ook de huurders een stem hebben. Maar hoewel de nationale opgaven hierin wel op de achtergrond doorklinken, wegen financiële, juridische, bedrijfsmatige en lokale volkshuisvestelijke belangen zwaarder. De optelsom van de lokale volkshuisvestelijke resultaten is vanuit landelijke optiek niet voldoende.

In de governance van de volkshuisvesting heeft het nationale volkshuisvestelijke perspectief geen volwaardige plek.

Beperkte beschikbaarheid van middelen leidt tot een volkshuisvestelijke spagaat

De financiële situatie bij de meeste woningcorporaties is stabiel en gezond, maar tegelijkertijd zijn de opgaven en ambities groot. In veel regio’s laat de financiële positie van de woningcorporaties het niet toe om de door de samenleving gevraagde investeringen in nieuwbouw, verduurzaming en leefbaarheid te kunnen financieren.

Berekeningen van de ministeries van BZK, EZ en Financiën met Aedes laten zien dat de kosten van rente, onderhoud, bouw en de belastingen harder stijgen dan de huurinkomsten. Hoe efficiënt de corporaties ook werken, op termijn komt daardoor het einde van de financiële polsstok van de gezamenlijke woningcorporaties in beeld. Zolang de netto belastingdruk – het verschil tussen verschuldigde belastingen en ontvangen subsidies - niet aanzienlijk wordt verlaagd, blijven woningcorporaties veroordeeld tot het tegen elkaar afwegen van noodzakelijke volkshuisvestelijke resultaten op het gebied van betaalbaarheid, beschikbaarheid en kwaliteit.

Woningcorporaties komen in een volkshuisvestelijke spagaat tussen de basisvoorwaarden van de volkshuisvesting. Daarbij worden ze niet geholpen door een ondergrens bij of door een hiërarchie tussen de basisvoorwaarden. Het gaat er daarbij niet om welke ambities te realiseren, maar wel hoe het leed te verdelen.

De governance van de volkshuisvesting is onvoldoende toegerust op een situatie waarin er een tekort is aan middelen om in de basisvoorwaarden te voorzien. Ze dwingt onvoldoende af dat er beargumenteerde, controleerbare en gelegitimeerde keuzen wordt gemaakt.