Kwetsbaarheden vragen (ook) iets van het toezicht
Verbeter de wereld, begin bij jezelf
Onze analyse eindigt met de conclusie dat de urgentie van de problematiek in de volkshuisvesting groot is en dat de oorzaak ervan diep zit. Ook kwetsbaarheden in de governance van de volkshuisvesting staan een beter presteren in de weg. Wij benoemen er vier.
Dit tweede deel beschrijft hoe het toezicht haar rol ook in de toekomst effectief kan blijven vervullen, en zo bijdragen aan betere volkshuisvestelijke resultaten. Maar hoewel de denktank is ingesteld om precies hierop te adviseren, heeft ons denken zich hier niet toe beperkt.
De denktank is ervan overtuigd dat de hele inrichting van het huidige stelsel van volkshuisvesting aan een kritische beschouwing onderworpen moet worden. Onze analyse biedt hiervoor relevante aangrijpingspunten. Het is zeer wenselijk dat wetgever en beleidsmakers zich door de analyse in deze notitie uitgedaagd voelen om de heersende economische logica onder het stelsel aan een kritische beschouwing te onderwerpen en tot voorstellen voor vernieuwing te komen. De geconstateerde disbalans tussen de leef- en systeemwereld moet wat ons betreft leiden tot maatregelen die de participatie van huurders versterken, tot een herziening van het huurtoeslagenstelsel en tot aanpassing van de woonruimteverdeling. Een scherper besef van de betekenis en reikwijdte van maatschappelijke netwerken voor het functioneren van woningcorporaties heeft gevolgen voor de breedte van prestatieafspraken, en kan aanleiding zijn om financieringsstromen te ontschotten. En ook voor de al veel besproken afschaffing van de verhuurderheffing biedt deze notitie argumenten.
Wat betreft concrete adviezen heeft de denktank zich overigens beperkt tot wat de bevindingen betekenen voor de invulling van het toezicht. Verbeter de wereld, begin bij jezelf. Daarbij zijn de logica en volgorde aangehouden uit het eerste deel van deze brief, samengevat in onderstaande figuur.
Afstand nemen en verbinden
Om het interne toezicht te versterken, zodat het vanuit zijn eigenstandige en onafhankelijke positie kan bijdragen aan effectieve en eigentijdse volkshuisvesting, schetst de denktank vier ontwikkelrichtingen. De bestaande perspectieven, te weten het financiële, het juridische, het bedrijfsmatige en het lokale perspectief, blijven van betekenis, maar zijn gelet op de huidige opgaven onvoldoende. Daarnaast is nodig dat het toezicht actief de verbinding zoekt met de dagelijkse werkelijkheid van de huurders, de horizontale verbinding met andere partijen in het lokale netwerk versterkt, en.in het toezicht op het beleid van de corporatie de volkshuisvestelijke opgaven op landelijk niveau mede betrekt.
Vormvrij, maar onontkoombaar
De denktank formuleert haar adviezen als ontwikkelrichtingen, niet als een standaard checklist van relevante acties. Daarvoor zijn de verschillen tussen corporaties, maar ook die tussen raden van commissarissen te groot en te betekenisvol. De adviezen geven allereerst te denken, en vanuit dat denken te doen, passend bij wat de context vereist.
Maar hoewel vormvrij bedoelen wij onze adviezen beslist niet vrijblijvend. Er moet iets gebeuren, ook met het intern toezicht, om de urgente opgaven het hoofd te bieden. Aan de slag gaan met de vier ontwikkelrichtingen is wat ons betreft een onontkoombare opdracht, al het iedere raad van commissarissen vrij hoe hier vorm en inhoud aan te geven.
Voorbeelden ter illustratie en inspiratie
Om de gewenste verandering kracht bij te zetten geeft de denktank de Vereniging van Toezichthouders van Woningcorporaties in overweging om aan de hand van de geschetste ontwikkelrichtingen al bestaande initiatieven binnen en buiten de sector in kaart te brengen en mede daardoor nieuwe initiatieven te stimuleren. Op die manier kunnen raden van commissarissen worden geïnspireerd om hiermee ook zelf aan het werk te gaan. Ter illustratie en inspiratie wordt iedere ontwikkelrichting afgesloten met enkele voorbeelden.
Ontwikkelrichting 1
Beter verbinden, door aandacht voor de menselijke maat
Wat logisch lijkt vanuit de regels staat niet zelden mijlenver af van de bedoeling waarmee ze ooit werden opgesteld. Dat is het geval op veel terreinen van de samenleving en geldt ook voor het terrein van de volkshuisvesting. Een woning die volgens de regels passend is en met huurtoeslag wordt toegewezen, kan toch onbetaalbaar zijn voor de bewoner. En dat is maar één voorbeeld. Wetgeving, een normenkader, beleid en procesbeschrijvingen zijn belangrijk voor een efficiënte en rechtvaardige volkshuisvesting. Maar kunnen in hun complexiteit en (gebrek aan) onderlinge samenhang lang niet altijd recht doen aan alle individuele omstandigheden. Dat betekent niet dat het hele systeem op de schop moet. Maar er moet wel ruimte zijn om in specifieke situaties af te wijken. De bedoeling moet altijd zwaarder wegen dan het systeem dat de bedoeling dient.
Betekenis voor het toezicht
Behalve de toets vooraf op de deugdelijkheid van het beleid, vormt het toezicht ook het maatschappelijk geweten van de corporatie bij de toepassing ervan. Dit vraagt om een visie op waar huurders en (toekomstige) woningzoekenden minimaal mogen rekenen. Intern toezichthouders zouden meer moeten kunnen redeneren vanuit de effecten voor individuele huurders en woningzoekenden dan vanuit de mogelijkheden en beperkingen van de corporatie.
Voorwaarde hiervoor is toezichthouders zich kunnen inleven in mensen met een andere achtergrond, opleidingsniveau, belevingswereld of huishoudboekje dan zijzelf. Niet alleen via rapportages en benchmarks, met gemiddelden en cirkeldiagrammen. Maar ook door zelf actief de verbinding te leggen met de dagelijkse realiteit waarmee deze mensen te maken hebben.
Advies denktank
De denktank bepleit om het individuele huurdersperspectief een volwaardige en achteraf toetsbare plaats te geven in het toezicht op het gedrag van de corporatie.
Voorbeelden ter inspiratie
- Iedere toezichthouder spreekt eens per halfjaar uitgebreid met een huurder of woningzoekende, in de woning van de huurder zelf.
- Iedere toezichthouder loopt regelmatig een dag mee met de uitvoering, om gevoel te houden met de cultuur van de dagelijkse corporatiepraktijk.
- Formuleer samen met de huurders ‘de basiswaarden voor de huurder’ waaraan het corporatiegedrag kan worden getoetst (naar analogie met financiële toetsingscriteria).
- Benoemen van de voorzitter vraagt instemming van de huurdersvertegenwoordiging.
- Geef de huurdersvertegenwoordiging de bevoegdheid om zelfstandig onderwerpen voor het intern toezicht aan te dragen.
- Stel als intern toezichthouder een eigen postbus in waarin huurders die vermalen raken in het systeem hun verhaal kwijt kunnen.
Ontwikkelrichting 2
Horizontaal verbinden, door aandacht voor lokale netwerken
Vanuit de huurder bekeken is de prestatie van een corporatie gericht op één onderdeel van hun leven, het wonen. Zoals de politie zorgt voor veiligheid in de straat, het onderwijs voor de sfeer op die ene school, de zorg voor een ziekenhuis in de buurt. Als al die elementen goed op elkaar aansluiten is dat heel bepalend voor het welzijn van een huishouden. Maar vaak gaat het niet goed, of niet vanzelf, en worden mensen van het kastje naar de muur gestuurd zonder passende hulp of ondersteuning te vinden. Of zijn tientallen organisaties betrokken bij één huishouden, maar zonder het gewenste effect.
Het denken en werken in organisatienetwerken biedt mogelijkheden om gezamenlijk waarde te creëren, waar iedere partij afzonderlijk tekort zou schieten. In wijken waar de leefbaarheid onder druk staat zien we al veelbelovende voorbeelden van die gezamenlijkheid. Gemeente, politie, corporatie, onderwijs en welzijn maken een gedeelde probleem- en kansenanalyse, en formuleren vandaaruit een gezamenlijke ambitie en domein overstijgende aanpak. Ook de Actieagenda Wonen is ontstaan vanuit een besef van het grote belang van dergelijke vormen van samenwerking. Die kunnen zich richten op de aanpak van sociale problemen, maar het kan evengoed gaan om het oppakken van de lokale bouwopgave door gemeente, corporaties en marktpartijen.
Betekenis voor het toezicht
Het creëren van waarde in organisatienetwerken heeft consequenties voor het toezicht van alle deelnemende partijen. Waar het op aankomt is om deelname aan een netwerk te benaderen als een kans, en niet allereerst als een verlies van soevereiniteit of als bron van (financiële) risico’s. Het belangrijk te erkennen dat de meerwaarde van het participeren in een organisatienetwerk op andere dan alleen financiële grondslagen kan berusten.
Het toezicht moet het corporatiebestuur scherp houden in het bereiken van een optimum tussen het gedrag dat de corporatie vanuit haar eigen verantwoordelijkheid laat zien, en het gedrag van de corporatie als onderdeel van het lokale netwerk. Daarbij moet het toezicht er op letten dat de manier van toezichthouden op de corporatie het doel van het organisatienetwerk niet bemoeilijkt of zelfs ondermijnt. Dat vraagt kennis van de maatschappelijke opgaven op lokaal en regionaal niveau, met het krachtenveld daar rondom. Het vraagt de eigen rol te kunnen afstemmen op de positie van de corporatie in het netwerk.
Advies denktank
Benader de woningcorporatie als onderdeel van een netwerk van organisaties met een bredere gezamenlijke ambitie. Maak in het toezicht continu de afweging vanuit het organisatie- en het netwerkdoel. Voorkom dat de manier van toezichthouden op de corporatie het doel van het organisatienetwerk bemoeilijkt.
Voorbeelden ter inspiratie
- Bespreek jaarlijks de brede lokale opgave met andere toezichthouders in het lokale krachtenveld, met de gemeenteraad en met huurders.
- Borg in de het profiel en in de kennisontwikkeling dat het interne toezicht de logica begrijpt die het gedrag van andere spelers in het lokale netwerk bepaalt.
Ontwikkelrichting 3
Verticaal verbinden, door verantwoordelijkheid te nemen voor de nationale opgaven
Als de focus ligt bij wat lokaal en regionaal nodig is, bestaat het risico dat nationale (en mogelijk ook provinciale) opgaven niet voldoende worden gediend. Dit risico wordt vergroot doordat de directe belanghebbenden bij nationale opgaven minder georganiseerd zijn. Denk aan woningzoekenden als direct belanghebbenden bij de bouwproductie, mensen in nood als direct belanghebbenden bij bijzondere huisvesting en toekomstige generaties als belanghebbenden bij de klimaatdoelen. Kenmerkend voor nationale opgaven is dat de geografische invulling ervan ondergeschikt is aan het bovenliggende doel. Andersom kunnen opgaven nationaal urgent zijn, terwijl er lokaal of regionaal geen urgentie wordt gevoeld om op deze thema’s te acteren.
Daarbij is het belangrijk te erkennen dat de huidige ordening van de volkshuisvesting – met agenderende rijksprogramma’s, lokale woonvisies, prestatieafspraken en visitaties – de nu aantoonbare tekorten in de volkshuisvesting niet hebben weten te voorkomen. Met name de landelijke opgaven waar corporaties op lokaal of regionaal geen prestatieafspraken over maken blijven onderbelicht. Het maken van losse sectorale afspraken (het bouwen van een x-aantal woningen, het huisvesten van een y-aantal statushouders, volledig gasloos zijn in 2050, het voldoen aan normen voor betaalbaarheid etc.) geeft wel richting, maar dwingt lokaal nog te weinig af. Er is behoefte aan een overkoepelende, landelijke visie op wonen in de ruimste zin van het woord, die kan worden vertaald in een haalbare opdracht voor de corporatiesector. De Rijksoverheid lijkt de meest aangewezen figuur om hierin het initiatief te nemen.
Betekenis voor het toezicht
Net als de lokale opgaven vragen ook de nationale volkshuisvestelijke opgaven aandacht van het toezicht. Dat geldt zowel voor de legitimatie van de door de corporatie gekozen koers, als voor de beoordeling van de effecten van het gedrag van de corporatie. Volkshuisvestelijk gaat het om de vraag of de corporatie voldoende oog heeft voor de nationale opgaven. Financieel om de vraag of de corporatie de middelen die ze tot haar beschikking heeft, efficiënt benut. Daarbij is ook aan de orde of de beschikbare middelen volkshuisvestelijk gezien elders beter kunnen renderen (verevening). Dit veronderstelt wel dat de nationale volkshuisvestelijke opgaven voldoende zijn uitgewerkt om te kunnen betrekken in het toezicht.
Advies denktank
Voel je verantwoordelijk er op toe te zien dat de woningcorporatie naar vermogen bijdraagt aan de nationale volkshuisvestelijke opgaven.
Voorbeelden ter inspiratie
- Besteed in het jaarverslag afzonderlijk aandacht aan het toezicht op de geleverde bijdrage aan de door het Rijk geformuleerde nationale opgaven en maak duidelijk wat dat betekent voor de lokale opgaven;
- Neem deel aan bijeenkomsten waarin commissarissen uit verschillende regio’s elkaar bevragen over het toezicht op de verwezenlijking aan de nationale opgaven;
- Organiseer een periodiek gesprek tussen het intern toezicht en de extern toezichthouder vanuit een gedeelde verantwoordelijkheid voor het toezicht op de nationale opgaven.
Ontwikkelrichting 4
Hoger maatschappelijk rendement, door voldoende afstand van de dagelijkse aansturing
Bij het ontbreken van een heldere, breed gedragen definitie van volkshuisvestelijk rendement, hebben individuele corporaties zelf veel eigen beslisruimte. Dat biedt gelegenheid om beleid en uitvoering af te stemmen op de interne en externe omgeving van de corporatie. De grote verschillen tussen corporaties (van klein tot heel groot) en tussen werkgebieden (van grootstedelijk tot regionaal) kunnen daarmee recht worden gedaan.
De keerzijde is dat de maatschappelijke waarde van de corporatie voor huurders, woningzoekenden en andere belanghebbende in belangrijke mate afhankelijk is van de individuele bestuurlijke afweging. Nu de opgaven groter zijn dan de beschikbare middelen, is het onvermijdelijk dat deze individuele afweging ook gaat om het prioriteren binnen de kerntaak. Gaat ze onderpresteren op de kwaliteit, de beschikbaarheid of de betaalbaarheid van het wonen? Kiezen tussen deze basisvoorwaarden is voor een woningcorporatie, als kiezen tussen kinderen voor een moeder. De governance van de volkshuisvesting moet zijn toegerust op het maken van dergelijke keuzes.
Betekenis voor het toezicht
Het toezicht draagt bij aan de kwaliteit van de bestuurlijke besluitvorming, door het bestuur niet alleen steun, maar ook de tegenkracht te bieden die nodig is. De tegenkracht richt zich zowel op het besluitvormingsproces als op de inhoud. Dat vraagt van het toezicht dat ze het corporatiebestuur scherp houdt en voedt. Dat ze de overwegingen van het bestuur niet automatisch volgt, maar vanuit een eigen verantwoordelijkheid naar de belanghebbenden van de corporatie toetst en waar nodig afremt. Dat kan alleen als ze voldoende is verbonden met de vraagstukken waar de corporatie voor staat – daarover gingen de eerste drie adviezen - en voldoende afstand heeft tot het bestuur om tot een eigen interpretatie en afweging te komen.
Advies denktank
Zorg voor een actuele toezichtsvisie (en pas deze regelmatig aan) die leidend is voor de wijze waarop het interne toezicht de financiële stabiliteit, maatschappelijke meerwaarde en legitimatie van de corporatie bewaakt. Een visie die is afgestemd op de lange termijnstrategie van de corporatie en die aansluit op het krachtenveld waarin deze gerealiseerd moet worden.
Voorbeelden ter inspiratie
- Organiseer een eigen onafhankelijke ondersteuning, bijvoorbeeld in de vorm van een functionaris die geen directe werkrelatie heeft met het corporatiebestuur.
- Onderzoek de mogelijkheden om via het extern toezicht de eigen corporatie te verbeteren.
- Neem zelf initiatief voor nader onderzoek naar de maatschappelijke context die van invloed is voor het functioneren van de woningcorporatie (naar analogie van Rekenkamer)
- Maakt werkafspraken met het bestuur (haal- en brengplicht) die bijdragen aan een reëel beeld van het maatschappelijk presteren. Waar schuurt het en waar glanst het?