1

Wetgevend kader

Elke toezichthouder heeft te maken met wet- en regelgeving. In dit eerste hoofdstuk komen de belangrijkste punten van de wetgeving bij het financieel toezicht door de RvC aan de orde.

(Auteurs: Eelkje van de Kuilen en Iris den Bieman, beiden werkzaam bij AKD advocaten | notarissen | belastingadviseurs)

Introductie

De Woningwet verplicht dat elke corporatie een RvC (voorheen: RvT) heeft. Ook regelt de Woningwet hoe de RvC toezicht moet houden. De Woningwet beschrijft de taak van een RvC als volgt:

“De raad van commissarissen heeft tot taak toezicht te houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de toegelaten instelling en de door haar in stand gehouden onderneming. Hij staat het bestuur met raad ter zijde. Bij de vervulling van hun taak richten de commissarissen zich naar het belang van de toegelaten instelling en de door haar in stand gehouden onderneming, naar het te behartigen maatschappelijke belang en naar het belang van de betrokken belanghebbenden.”

De uitvoering van de taak door de RvC wordt gereguleerd door wetgeving. Specifiek voor corporaties gelden de (in 2015 grondig herziene) Woningwet, Besluit Toegelaten instellingen Volkshuisvesting en de Regeling Toegelaten instellingen Volkshuisvesting.  

In 2015 is de Woningwet fors herzien. De wetgever heeft de toegestane activiteiten voor corporaties fors ingeperkt. Doel van de wet is dat corporaties zich richten op hun kerntaak: het huisvesten van mensen met een smalle beurs. Deze DAEB-activiteiten (Diensten van Algemeen Economisch Belang) zijn voor elke corporatie toegestaan. Duurdere huurwoningen, koopwoningen, bedrijfsmatig onroerend goed ziet de wetgever als niet-DAEB activiteiten en die mag een corporatie in beginsel alleen na toestemming van de Autoriteit woningcorporaties uitvoeren.

De Aw houdt streng toezicht op de naleving van de wettelijke regels, maar ook op governance, financiële continuïteit, de bescherming van maatschappelijk bestemd vermogen en de solvabiliteit en liquiditeit. Voor een aantal besluiten van een corporatie is goedkeuring van de Aw nodig. Zo moet het bestuur de Aw om goedkeuring vragen voorafgaand aan het uitvoeren van niet-DAEB activiteiten.

Corporaties moeten zich verder aan de Governancecode woningcorporaties houden. Deze Governancecode is in 2020 herzien. De door Aedes en VTW opgestelde Governancecode geeft richting aan de wijze waarop bestuur en RvC functioneren en waarbij de principes en bepalingen van de code doorwerken in de gehele corporatie.

Daarnaast gaat de Governancecode in op de manier waarop bestuur en RvC verantwoording afleggen over hun resultaten. Voor corporaties met meer dan 5.000 verhuureenheden op twee opeenvolgende balansdata is de wetgeving over de OOB-status relevant (denk aan Besluit toezicht accountantsorganisaties en Besluit instelling auditcommissie). Corporaties die deelnemer zijn bij het WSW moeten rekening houden met het Reglement van deelneming van het WSW en de richtlijnen van het WSW.

1.2 Financieel toezicht

Bij het toezicht op de algemene gang van zaken hoort toezicht op de financiën. Corporaties hebben te maken met grote financiële risico’s. Daarom is een corporatie verplicht om een Reglement Financieel beleid en beheer op te stellen. In dat reglement beschrijft een corporatie onder andere welke risico’s - verbonden aan haar financiële beleid en beheer - aanvaardbaar zijn. De RvC en de Aw moeten dit reglement goedkeuren en de corporatie doet over de uitvoering van het reglement verslag in haar volkshuisvestingsverslag.

De RvC houdt toezicht op de risicobeheersing door het bestuur. Bij corporaties die meer dan 2.500 verhuureenheden in eigendom hebben, stelt de Woningwet aanvullende eisen aan de interne organisatie van de corporatie. Zo moeten die corporaties een controller hebben die gevraagd en ongevraagd het bestuur en de RvC adviseert over maatregelen omtrent het financiële beleid en beheer. Deze eis staat in de wet om de financiële risico’s zoveel mogelijk te beperken.

Het gaat bij toezicht door de RvC niet alleen om harde beheersmaatregelen, maar ook om maatregelen die een beroep doen op het risicobesef en de moraal binnen de corporatie. Bij

een corporatie met een OOB-status (meer dan 5.000 verhuureenheden op twee  opeenvolgende data) moet de RvC een auditcommissie instellen. Deze commissie adviseert de RvC over financieel economische vraagstukken. De auditcommissie ziet toe op de interne risicobeheersings- en controlesystemen, werkt mee aan het werkplan van de interne controle en beoordeelt het functioneren van de externe accountant.

Let op: een commissie binnen de RvC ontslaat de andere commissarissen niet van hun verantwoordelijkheid. Het is de RvC als geheel (het orgaan) waarvoor de toezichthoudende taak geldt. Zo moet bijvoorbeeld de RvC goedkeuring geven aan een aantal bestuursbesluiten, is het verslag van de RvC onderdeel van het jaarverslag en heeft de RvC te maken met de Autoriteit woningcorporaties. Als de toezichthouder geen lid is van de auditcommissie betekent dat niet dat hij/zij niet om hoeft te kijken naar de financiële zaken. Elke commissaris blijft daarvoor verantwoordelijk.

We lichten hierna een paar specifiek voor het financieel toezicht geldende onderwerpen toe.

1.2.3 Financieel toezicht: betrokkenheid RvC bij accountant

Een externe accountant onderzoekt de jaarrekening, het jaarverslag en het overzicht met verantwoordingsgegevens van een corporatie. De RvC verleent de accountant de opdracht tot het onderzoek en kan die opdracht ten allen tijde intrekken. De accountant rapporteert aan de RvC en het bestuur over zijn bevindingen. De RvC moet de controlewerkzaamheden van de accountant op basis van het accountantsprotocol beoordelen. Minimaal één keer in de vier jaar beoordeelt het bestuur en de auditcommissie het functioneren van de accountant. Deze beoordeling bespreekt het bestuur vervolgens met de RvC.

Van belang is om ook tijdens een controle goed zicht te hebben op signalen uit de organisatie. Doet de accountant wat hij of zij beloofd heeft? Is er sprake van meerwerk en zo ja, zijn daar goede redenen voor? Duidt dat bijvoorbeeld op dat de corporatie niet voldoende de informatie aan kan leveren? Dit zijn belangrijke signalen om in het financieel toezicht (en in de beoordeling van de accountant) mee te nemen.

1.2.4 Financieel toezicht: vaststellen jaarrekening

In het jaarverslag doet de RvC verslag van het uitgeoefende toezicht. Daarbij licht de RvC toe hoe het toezicht op de financiële en operationele prestaties is gegaan (zoals de gehanteerde waarderingsmethoden, de bevindingen van de accountant, de genomen besluiten binnen de RvC). Een belangrijk ander deel van het jaarverslag (het financiële deel) is de jaarrekening. Het bestuur stelt de jaarrekening op, maar het is de RvC die de jaarrekening vaststelt. De wetgever heeft deze bevoegdheid aan de RvC gegeven om zijn verantwoordelijkheid ten aanzien van de risicobeperking bij de inzet van het maatschappelijk vermogen te vergroten. Deze rol voor de RvC leidt volgens de wetgever tot meer tegenwicht en een beter evenwicht in de interne bestuurlijke verhoudingen.

1.2.5 Financieel toezicht: goedkeuring (financiële) bestuursbesluiten

Het financieel toezicht van de RvC bestaat er ook uit dat het bestuur voor een aantal besluiten goedkeuring moet hebben van de RvC. Denk daarbij aan de volgende onderwerpen :

• Het overdragen van (een deel van) de door de corporatie in stand gehouden onderneming;
• Het aangaan/verbreken van een duurzame samenwerking die van ingrijpende betekenis is voor de corporatie;
• Het doen van investeringen van meer dan € 3.000.000, -- met uitzondering van investeringen voor het in stand houden van of treffen van voorzieningen aan onroerende zaken in eigendom van de corporatie;
• De ontbinding, aangifte van faillissement of aanvraag van surseance van betaling van de corporatie;
• Het verkopen van onroerende zaken voor een bedrag van meer dan €10.000.000;
• Het vaststellen van het overzicht van voorgenomen werkzaamheden in een gemeente.

In art. 26 lid 1 Woningwet staat een volledige lijst met onderwerpen die de RvC moet goedkeuren. Corporaties kunnen deze lijst nog in hun statuten (en hun interne reglementen) uitbreiden of aanscherpen. Daarbij is het belangrijk om oog te houden voor de balans tussen bestuur en RvC. Het bestuur moet voldoende zelfstandig kunnen handelen en niet voor elk wissewasje de RvC moeten vragen om goedkeuringen. Aan de andere kant moet de RvC op belangrijke (soms niet in de wet genoemde) onderwerpen toezicht houden en wil zij juist wel dat er goedkeuring wordt gevraagd.

Op grond van de Governancecode is de RvC verder nog betrokken bij:

• De visie op besturen en toezicht houden. Deze visie stellen het bestuur en de RvC gezamenlijk op. Het realiseren van maatschappelijke waarde op lange termijn staat daarbij centraal. De RvC beschrijft in de visie zijn rollen en taakuitoefening als intern toezichthouder;
• Het vastleggen van de maatschappelijke, operationele en financiële doelen in de strategische plannen van de corporatie. Het bestuur stelt deze doelen en plannen vast, de RvC keurt deze goed;
• De visie op opdrachtgeverschap en het beleid van aanbestedingsbeleid van het bestuur en de RvC. Hierop volgend stelt het bestuur een aanbestedingsbeleid vast;
• De risicobeheersing door het bestuur. De RvC ontvangt alle relevante informatie om toezicht te houden op alle inspanningen om risico’s inzichtelijk te maken en te beheersen.

Het bestuur en de RvC verantwoorden zich in het jaarverslag over de wijze waarop de principes in de Governancecode zijn toegepast.

1.2.6 Financieel toezicht: verantwoordelijkheid richting Aw

Op eigen initiatief beoordeelt de Aw het financiële en volkshuisvestelijke beleid, het beheer en de financiële situatie van corporaties en hun dochtermaatschappijen. Door goed financieel toezicht wil de Aw risico’s vroeg signaleren en snel acteren om zo problemen zoveel mogelijk te voorkomen. De Aw kijkt daarbij naar:

• Het jaarverslag en de jaarrekening;
• Het volkshuisvestingsverslag;
• De prognose gegevens zoals opgenomen in de dPi en de dVi;
• De voorgeschreven accountantsverklaring, -mededelingen en -rapportages.

De Aw houdt toezicht op de prognose en verantwoordingsgegevens. Als de gegevens niet op tijd of niet voldoende zijn ingevuld, kan de Aw een handhavingsmaatregel opleggen. Verder brengt de Aw regelmatig aan iedere corporatie een toezichtbrief uit. De Aw monitort, in gesprek met het bestuur en de RvC, de realisatie van eerdere afspraken. Signalen die duiden op verhoogde risico’s bij corporaties leiden tot verscherpt toezicht. Voorbeelden van die signalen zijn: zorgen over de interactie tussen de RvC en het bestuur; niet voldoen aan de financiële ratio’s uit het gezamenlijk beoordelingskader Aw/WSW; constateringen uit een governance-inspectie. Bij verscherpt toezicht verplicht de Aw de corporatie tot het maken en uitvoeren van een herstelplan.

Situaties melden

Het toezicht werkt ook de andere kant op. RvC’s moeten bepaalde situaties melden aan de Aw. Deze taak is ingevoerd voor wederzijdse uitwisseling van informatie tussen de interne (RvC) en externe (Aw) toezichthouder. De wetgever wilde dat het intern- en extern toezicht elkaar versterkt en aanvult. Als bijvoorbeeld sprake is van een onoverbrugbaar geschil tussen het bestuur en de RvC, moet de RvC naar de Aw stappen. Ook als de RvC en het bestuur samen niet uit zaken als de governance of de integriteit van beleid en beheer komen, meldt de RvC dat. Daarnaast geldt een meldplicht voor liquiditeits- of solvabiliteitsproblemen bij de corporatie of een dochtermaatschappij. Wanneer je moet melden is niet altijd duidelijk, want de wet omschrijft de situaties zeer algemeen. Wanneer er bijvoorbeeld sprake is van een ‘onoverbrugbaar verschil’, zal niet altijd op voorhand duidelijk zijn. Is er bijvoorbeeld ook sprake van een liquiditeitsprobleem als de corporatie tijdelijk minder middelen heeft, maar dat binnen een maand is opgelost? De RvC moet zelf afwegen of zij wel of niet moet melden. Dat is geen eenvoudige afweging.

Gevolgen van een melding

De gevolgen van een melding kunnen groot zijn. De Aw kan maatregelen nemen om (dreigende) problemen op te lossen, zoals het opleggen van een aanwijzing tot het ongedaan maken van een bepaalde handeling. Aan de andere kant zijn er ook gevolgen als de RvC iets ten onrechte niet meldt aan de Aw. De Woningwet geeft geen sanctie, maar de Aw kan het niet-melden zien als aanleiding om verscherpt toezicht in te stellen. De Aw kan ook een aanwijzing aan de corporatie geven om een commissaris te schorsen of aansprakelijk te stellen. Als de commissaris voor het niet melden een ernstig verwijt treft, kan de commissaris bovendien aansprakelijk zijn. Ook kan het bestuur, de RvC of de minister de Ondernemingskamer verzoeken om een commissaris te ontslaan (dat is in de praktijk nog nooit gebeurd). Belangrijk is altijd om niet overhaast de Aw te informeren. Denk goed na of de RvC gaat melden en zo ja, op de wijze waarop. De Aw is en soms ook terecht gespitst op deze meldingen. Denk goed na voordat er wordt gehandeld.

1.2.7 Financieel toezicht: rol WSW

Het WSW heeft ook een belangrijke rol in het financieel toezicht op corporaties. Corporaties kunnen de financieringen voor hun DAEB-activiteiten laten borgen door het WSW. Het WSW wil uiteraard alleen borg staan als dat ook financieel verantwoord is, om die reden wordt er nauw toezicht gehouden op de financiële situatie en risico’s van de deelnemende corporaties. Sinds de inwerkingtreding van de herziene Woningwet kreeg het WSW twee aanspraken op de borg. Mede daarom startte het WSW in 2018 een strategisch programma. De werking van het borgstelsel wordt herzien om 1) in de toekomst een voldoende robuust borgstelsel te kunnen garanderen en 2) het mogelijk blijven maken dat corporaties tegen zo laag mogelijke kosten financierbaar zijn.

(Zie ook hoofdstuk 12 Extern toezicht: rol Aw en WSW van deze handreiking.)

1.2.8 Financieel toezicht: verantwoordelijkheid richting stakeholders

Zoals de Woningwet en de Governancecode ook aangeven moet de RvC bij de uitoefening van de taken rekening houden met de belangen van de stakeholders zoals de huurders, huurdersorganisatie, gemeente(n) en werknemers van de corporatie. Regelmatig overleg met deze partijen is belangrijk. Een voorbeeld van financieel toezicht in dat kader is dat de RvC toeziet op het proces van de prestatieafspraken.  Corporaties zijn verplicht om (in redelijkheid) bij te dragen aan het volkshuisvestelijk beleid in de gemeenten waar zij werkzaam is. Het overzicht van voorgenomen werkzaamheden van de corporatie (het ‘bod’) is de basis voor het overleg tussen corporaties, gemeenten en huurdersorganisaties. In dat overleg bespreken zij ook het vierjaarlijkse visitatierapport (een oordeel over het volkshuisvestelijk en maatschappelijk presteren van de corporatie). De RvC is verplicht om te reageren op het visitatierapport. Bovendien moet RvC het bod van de corporatie goedkeuren. Het uitgangspunt is vervolgens dat de bijdrage van de corporatie wordt vastgelegd in concrete prestatieafspraken die partijen binden. Indien het overleg niet tot prestatieafspraken leidt, kan een van de partijen een geschil aan de minister voorleggen. De minister spreekt zich vervolgens uit over de redelijkheid van het door de corporatie gedane bod of van de vraag van de gemeente.

1.3 Aandachtspunten voor de interne toezichthouder

• Is het wetgevend kader in zijn algemeenheid voldoende mate bekend bij de RvC;
• Werkt de corporatie in overeenstemming met de Governancecode woningcorporaties 2020 en wordt de Governancecode jaarlijks een keer geagendeerd bij de RvC;
• Wordt jaarlijks door het bestuur en de RvC vastgesteld dat het Reglement Financieel Beleid en Beheer wordt gerespecteerd en nageleefd;
• Is de betrokkenheid van de RvC in de richting van de accountant adequaat;
• Worden de bestuursbesluiten die goedkeuring vereisen van de RvC op een goede wijze door het bestuur voorgelegd aan de RvC;
• Is de RvC zich bewust van haar rol richting de externe toezichthouders Aw en WSW en de stakeholders.